关于《建筑市场诚信行为信息管理办法》和《全国建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》的说明

 

    2007年1月15日,《建筑市场诚信行为信息管理办法》和《全国建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》以建设部文件正式印发在全国实施,这是全国建设系统的一件大事。“办法和标准”的实施对于规范建筑市场秩序、转变政府职能、防止建设领域拖欠工程款等有着重大的意义。“办法和标准”的实施将为建筑业的发展提供一个良好的外部环境。各地、各部门要充分认识“办法和标准”的重要意义,认真组织好“办法和标准”的宣传,切实抓好“办法和标准”的贯彻落实,共同为推进建筑市场信用体系建设,为构建和谐的建筑市场环境做出努力。下面,我就宣传贯彻落实《建筑市场诚信行为信息管理办法》和《全国建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》有关情况,做一些说明。
    一、文件出台的背景
    1、建立和完善建筑市场信用体系的重要性和紧迫性。
建立和完善市场信用体系是党中央、国务院的重大战略决策,是完善防止拖欠长效机制的重要举措,是加强市场监管和转变政府职能的有效手段,是进一步规范建筑市场秩序的现实需要。
    党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的总要求,着重指出诚信友爱是构筑和谐社会道德底线,在由政府信用、企业信用、个人信用共同构建的社会信用体系中,政府信用起着主导作用,是整个社会信用体系构架主要推动力。建设社会信用体系是构建和谐社会的必然要求,要加强政务诚信、商务诚信、社会诚信建设,增强全社会诚实守信意识。
    2、全面推进建筑市场信用体系建设工作的时机已经成熟。
    从2002年起,建设部建筑市场管理司组织开展了一系列工作,概括起来就是“一二三四”:一是委托有关研究机构对建筑市场信用体系的主体、要素、运作模式、指标体系等进行专题研究;二是分别在沈阳、北京召开了两次信用体系研讨会;三是发布了三个通知,内容涉及“加快建立建筑市场有关企业和专业技术人员信用档案、建立并充实企业和人员数据库、加快企业数据库建设”等;四是起草了四个文件,主要内容是建筑市场信用体系的总体框架、五年工作规划(2003-2007年)、当前工作重点和市场行为信用标准等,为信用体系建设工作奠定了基础。
    2005年以来,我们加大了推进信用体系建设工作的力度,组织了对江苏、上海和安徽等省市的专题调研,在苏州、北京和上海组织召开了三次专题研讨会,成立了试点工作小组,8月《建设部关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》印发全国,11月在南京组织召开全国建筑市场信用体系建设研讨会,并正式启动长三角(上海、江苏、浙江两省一市)试点工作。2006年组织了对北京、天津、石家庄、济南、青岛等地的调研,启动环渤海区域试点工作,与长三角形成遥相呼应、相互促进的态势。
    通过调研,我们了解到,随着全社会对信用体系建设必要性和紧迫性认识的提高,目前全国不少地方都在积极地推进信用体系建设。上海、江苏(南京、苏州)、浙江(杭州、宁波)等省市基本构建起了建筑市场信用信息平台,形成了有效的企业诚信激励机制和失信惩戒机制,目前正在抓住建设部推动长三角区域试点的契机,着重研究解决资源整合和信息共享的问题,努力实现省市联动,齐抓共建,为全国起好示范带头作用。北京、天津、河北(邢台)、安徽(合肥)、山东(青岛)、湖南(长沙)、广东(广州、深圳)、陕西、湖北(武汉)、福建、四川(成都)、吉林、贵州、黑龙江(哈尔滨)、河南等省市都正在积极推进本地建筑市场信用体系建设工作,并且各具特色,积累了一些有益的经验。可以说,大家都普遍认识到,建筑市场信用体系建设工作是整顿和规范建筑市场秩序的治本之策,也是保证建筑业改革和发展的重要举措。现在全面推进全国建筑市场信用体系建设工作的时机和条件已经成熟。
    在认真调研和充分掌握情况的基础上,我们提出,建筑市场信用体系建设是一项系统工程,必须要找准切入点和突破口,要按照“三步走”的工作设想,分步骤分阶段建立完善建筑市场信用体系。即,第一步,首先以建设行政主管部门为主,制定并颁布统一的诚信标准,在建立省、市平台的基础上,建立全国统一的市场主体违法违规信息发布平台。第二步,以行业协会为主,对于行业内的相关企业信用状况进行评价,并将有关情况向社会公布;第三步,推动建设、工商、税务、金融等部门信用信息资源共享,以社会中介组织为主,采用科学方法对于市场各方主体进行综合信用评价,并与国际惯例接轨。
    3、出台统一的诚信标准是推进信用体系建设工作的突破口。
    诚然,目前现在全面推进全国建筑市场信用体系建设工作的时机和条件已经成熟,各地推进建筑市场信用体系建设工作的积极性很高,但是毋庸质疑,当前在推进信用体系建设工作方面上,面临着四个方面需要解决的突出问题:信用的信息收集、整理、评价等没有统一的标准;缺乏统一的信用信息平台,信用信息公开和共享不够;缺乏必要的法规依据,奖惩措施不能有效实施;信用制度建设滞后,未形成使用良好的社会诚信氛围。
    其中,尤其是第一个问题,对建筑市场责任主体的诚信标准制定、信息收集、结果应用缺乏统一。虽然一些地方对企业和个人不良行为做了规定,但由于各地制定的不良行为标准各不相同,评价方法也不一样,造成诚信信息不能实现共享,诚信记录不能实现互通、互联、互认、互用,甚至形成新的市场壁垒。
    为此,我们明确提出要立足全国,构建“四个统一”,夯实工作基础,即制定发布统一的诚信标准、建设统一的诚信信息平台、完善统一的诚信法规体系、构建统一的诚信奖惩机制。当前,最为迫切地就是要制订发布全国统一的建筑市场责任主体诚信行为管理办法和基本标准,这是当前加快推进信用体系建设工作的客观要求和突破口。这是因为:
    ——只有这样,建筑市场诚信体系建设才有了统一的认定标准和基础的信息来源,克服目前各自搞各自的,缺乏有效地统筹规划和组织协调等问题。
    ——只有这样,才能够适应建筑市场的现状和动态监管工作的需要,规范建筑市场各方主体的违法违规行为,解决当前建筑市场中的突出问题。
    ——也只有这样,才能够使建筑市场信用体系建设工作既立足当前,突出了重点,取得实质性进展,又兼顾长远,为全社会信用体系的建设奠定坚实的基础。
    二、起草过程
    2006年初,在长三角试点工作小组提交的初步方案基础上,我们于3月初在上海召开的标准起草专题研讨会,明确了标准的主体框架、主要内容、编制原则、工作思路和任务计划。
    3月底,完成了《建筑市场诚信行为信息管理试行办法》和《建筑市场责任主体不良行为记录基本标准》(初稿)。
    4、5月份,我们先后组织有关起草专家赴湖南(长沙、株洲)、山东(济南、青岛)、河北(石家庄、邢台)、江苏(南京)等一些省市进行调研和修改稿子,先后组织有关省建设厅、市建委(建设局)召开了十个专题座谈会,听取了有关部门、协会和企业单位的意见和建议,对稿子进行了修改完善。
    6月初,市场司专门召开了司务会,对该办法和标准进行专题研究讨论,全司人员提出了许多好的意见和建议。在此基础上,6月中旬我们参考部法规司提供的《全国建设系统行政执法责任制模式文本(工程建设篇)》,请专业律师对“办法和标准”进行了审核,听取其专业意见。
    7月中旬,我们发司函,将征求意见稿送铁道、交通、水利、民航等部门建设司(局)、我部内相关司局、各地建设行政主管部门以及有关企业征求意见。并同时上网征求全国意见。
    8月份,根据各方反馈的意见(部办公厅、政策法规司、城乡规划司、住宅与房地产司、村镇建设办公室等未提出修改意见,人事教育司和综合财务司提出的意见已部分采纳),我们组织有关人员对稿子再次进行了集中修改和完善。
    在9月底青岛召开的全国建筑市场监管座谈会上,该“办法和标准”作为待议文件再次听取了与会人员的意见。
    根据各方意见,我们对稿子进行了多次修改和完善,10月中旬通过部政策法规司、标准定额司、质量安全司和稽查办会签,12月27日通过建设部常务会议审核。
    2007年1月以建设部文件正式颁布实施,这是全国建筑市场信用体系建设工作迈出的重要一步,将使全国建筑市场信用体系建设和运行实现统一化、制度化、规范化。
   三、文件的主要内容
  《建筑市场诚信行为信息管理办法》的主要内容
  该办法共计19条。
   第一条主要明确了制定该办法的法律依据。
    第二条主要明确了所涉及的建筑市场九方主体的范围。
    第三条对诚信行为信息的概念和内容进行了界定。
    第四条、第五条分别明确了部、省、市、县各级监管部门的工作职责,提出要落实责任制和奖罚机制。
    第六条提出要充分发挥行业协会在信用体系建设中的积极作用。
    第七条重点对不良行为记录信息的采集与共享提出了明确要求,强调采集主要通过市县建设行政主管部门及其委托的执法监督机构,结合市场检查、质量安全监督及政府的各类执法检查、监督和举报、投诉等工作来实现。
    第八条、第九条,强调各地建设行政主管部门要通过加大管理资源整合和组织协调,完善建筑市场与工程现场联动的业务监督体系,在健全建筑市场综合监管信息系统基础上,逐步建立要向社会开放的建筑市场诚信信息平台,在信息平台建设上,要加强信息共享,为避免重复建设与资源浪费,可依据各地有形建筑市场的资源优势来实施。
    第十条、第十一条对诚信信息公布与利用做出了规定,如公布时间为行政处罚做出后7日内,公布期限一般为6个月至3年,符合基本标准的内容要由建设部统一组织公布,同时对整改有实效的、行政处罚经行政复议、行政诉讼及行政执法监督被变更或被撤消的不良记录变更等也都做出了具体规定。
    第十二条、第十三条、第十四条特别提出各地可利用记录结果,逐步建立诚信奖惩机制,发挥信用对规范市场的积极作用,并实现数据共享和管理联动。
    第十五条指出各地可制订实施细则。
    第十六条强调“要按照《最高人民检察院、建设部、交通部、水利部关于在工程建设领域开展行贿犯罪档案试点工作的通知》(高检会[2004]2号)要求,将做好工程建设领域行贿犯罪档案查询试点工作,纳入建筑市场信用体系建设工作中,逐步建立健全信用档案管理制度和失信惩戒制度。
    第十七条提出对参与工程建设的其他单位如建筑材料、设备和构配件生产供应单位等)和实行个人注册执业制度的各类从业人员的诚信行为信息,可参照本办法进行管理。
    第十八条、第十九条讲本办法由建设部负责解释,本办法自发布之日起施行。
    《建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》主要内容
    《建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》的内容,直接影响市场主体的行为规范和经营理念,是建筑市场诚信信息的基础来源。
    根据当前建筑市场的现状和市场监管工作的需要,我们提出应本着先易后难的原则,先从规范建筑市场责任主体(企业和个人)违法违规行为入手,着重解决建筑市场中的突出问题,强化对市场的动态监管。
    不良行为记录标准目前的内容应以建筑市场责任主体在工程建设过程中违反有关工程建设的法律、法规、规章或强制性标准,经县级以上建设行政主管部门或其委托的执法监督机构查实和行政处罚事项为主,将来再逐步补充完善其他内容。争取使该标准具有一定普遍性,宜粗不宜细,宜少不宜多,便于全国统一执行。
    在编制《建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》时,我们注意到要使得标准的每一项条款具有充分的依据,经得起推敲,目前依据的主要是:一是与建设有关的法律;二是国务院条例;三是建设部等部门规章;四是中央方针政策;五是国家、行业和社会关注的热点、焦点。六是注重新办法新标准与以往相关文件的衔接、与各地方标准的衔接。
    在确定不良行为记录标准内容时,我们提出该标准应体现维护国家利益、国家安全、社会和谐、建筑市场秩序和促进社会经济发展;体现维护群众利益,包括社会热点和焦点问题;体现层级监管和区域监管,国家标准具有普遍约束,同时允许各地根据需要制定符合地方特色的实施细则,便于施行和开拓创新;体现方便操作、行业接受、主体理解、社会认可的原则。
    经过认真研究和严格筛选,《建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》目前共计175条,涉及建筑市场中最主要的九方责任主体,即建设单位51条、勘察16条、设计15条、施工41条、监理16条、工程检测6条、招标代理10条、造价咨询12条、施工图审查机构8条。重点强化了对社会反映强烈的建设单位行为的规范问题,突出了建筑许可、市场准入、招标投标、承发包交易、质量管理、安全生产、拖欠工程款和农民工工资、治理商业贿赂等具体内容。
    作为行业信用体系建设试点单位,中国建筑业协会制定了《建筑业企业诚信行业评价实施办法》,评价出首批全国建筑业诚信企业,其中评价内容中即以《施工单位不良行为记录认定标准》作为主要依据之一。
    四、认真组织宣贯,抓好落实工作,提出具体要求
    各地建设主管部门和企事业单位要充分认识“办法和标准”  实施的重要意义,结合各自实际,认真组织学习,制定宣贯计划和实施方案,采取多种形式,突出工作重点,完善各项规章制度,使诚信行为信息管理工作有章可循,有法可依,把“办法和标准”规定的各项制度、措施和要求落到实处,推进建筑市场信用体系建设工作迈上一个新的台阶。我们将选择有关省市进行专题调研和集中宣贯,以点带面,推动全国实施。各地要在今年上半年开展“办法和标准”专题宣贯活动,通过新闻媒体,对“办法和标准”及宣贯活动进行全面报道,发放各类宣传音像制品、小手册,组织开展研讨会、座谈会、知识竞赛、有奖问答、法律咨询服务等活动,使“办法和标准”引起全社会的关心、重视和支持,营造推进建筑市场信用体系建设工作的良好社会环境,使诚实守信成为建设领域的自觉行动。
    接下来我们将重点抓好诚信信息平台建设工作。一方面,继续加快长三角信用体系建设试点,转发上海市、江苏省、浙江省三地联合发文,完善区域试点工作联动机制,明确目标,加强协作,整合资源,落实分工,重点推动该区域诚信信息平台建设。另一方面,我们将调研并指导各地加快建立完善建筑市场监管综合信息系统,确定若干省会城市、计划单列市和基础条件较好的地级市依托有形建筑市场资源优势,推动诚信信息平台建设。在组织有关省市和区域试点的基础上,以施行统一的诚信标准契机,组织有关人员成立工作小组,抓紧推动全国建筑市场信用信息平台的建设,争取平台早日开通试行。
    为此,各地要加大协调和整合力度,在建立和完善建筑市场监管综合信息系统的基础上,逐步建立可向社会开放的诚信信息平台;业务监管部门要及时整理对建筑市场主体违法违规等不良失信行为的处罚记录,并按照各自权限通过市场监管综合信息系统自行上网记录,形成基础信息,为诚信评价提供信息保障。
    2007年我们将继续抓好协会试点的有关工作。抓好中国建筑业协会试点工作,同时组织勘察设计协会、监理协会、装饰协会、招投标分会等进行研讨,推进协会开展行业信用建设工作。委托有关地方和协会,开展建筑业相关从业人员的诚信行为认定标准等的专题研究,开展完善信用法规体系和信用奖惩机制等的专题研究,并拿出阶段性成果。会同行业协会等单位,组织有关信用征信和评价机构进行专题研究,提出健全和规范建筑市场信用市场化、专业化服务体系的政策措施。
    建筑企业应当切实加强企业信用管理。(一)要做好思想认识落实:强化企业的信用意识和风险意识。一方面,企业自身要讲究信用,要积极创建以信用为核心的企业文化和员工价值观。市场经济就是信用经济。在市场经济发达国家,信用记录不良的企业很难在业界生存和发展。另一方面,企业要强化风险防范意识,完善信用风险防范机制,及时采取各种措施进行自我保护,要善于防范、控制和转移市场经营风险;(二)要做好组织人员落实:建立健全信用管理组织体系。首先,企业要建立以信用管理部门为主导的信用管理体系,将信用管理职责在各部门之间进行合理分工,从体制上防止个别部门或人员盲目决策或投机行为可能导致的信用风险。其次,信用管理工作具有较强的专业性和技术性,要重视信用人才的培养和引进,提高信用管理人员业务技术素质;(三)要做好管理控制落实:抓好事前、事中、事后三个环节控制。事前控制:加强对业主的资信管理,要充分利用统一的诚信信息平台和统一的诚信评价标准对业主的信用状况进行评估,防范可能发生的信用风险。事中控制:健全内部授信管理制度,建筑企业应根据业主的信用状况和交易记录、履约情况,以及建筑企业自身的发展战略、经营策略、承受能力等因素,确定合同条款和信用条件,加强对工程款支付的管理。事后控制:严格应收账款档案、总量控制、赊销审批、客户监控、账龄分析控制制度、欠款催收以及坏帐准备金等一系列制度和管理办法,加强应收账款管理是企业信用管理的最后一道程序,也是信用管理的中心环节;(四)要做好技术方法落实:熟练掌握和运用信用管理的方法和工具。企业信用管理是一门科学,在西方已经有100多年的发展历史,形成了诸多较为成熟的专业技术手段和方法,在实践中发挥着日益重要的作用。建筑企业应根据自己的资源状况和管理能力有选择地加以学习、吸收、运用。在信用风险评估技术方面,包括综合商业风险评估方法和模型化方法两类。在信用政策设计方面,包括信用额度、信用期限和还款期折扣等内容。在应收账款的监控与分析技术方面,包括应收账款的管理体系与模式,对应收账款的分析与监控方法等。
  让我们共同努力,以施行统一的诚信标准为契机,以建立诚信信息平台为手段,以完善信用奖惩机制为杠杆,加快推进建筑市场信用体系建设工作,促进建筑市场秩序日趋规范,推动建筑业实现又好又快地发展。



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